基于协同模式的突发公共应急指挥系统建设

范经谋

(厦门精图信息技术有限公司,厦门市吕岭路1819号精图数码大厦，361008)

摘要：加强突发公共事件应急体系建设，提高政府应对突发事件、事故和灾害的能力，既是关系人民群众安危的一项紧迫任务，也是有关国家安全的重要课题。突发公共应急指挥系统是整个应急体系建设中的重要基础。本文结合突发公共应急指挥系统建设的实际经验，阐述了系统的实现目标、建设模式，系统功能实现，软硬件选型，网络建设以及系统为提高城市应急指挥水平起到的作用。

关键词：突发公共事件，应急指挥系统

一、前言

随着城市规模的增大和城市功能的增强，城市空间集中性和人口密集性不断提高, 城市管理日趋复杂，城市火灾、爆炸、毒物泄漏、高楼坍塌、交通事故、恐怖袭击等各类重大突发事故、安全隐患的风险也将日益突出。城市应急体系建设不仅是安全法律法规的要求，也是现代城市持续发展的保障。建设突发公共应急指挥系统，是推进政府应急管理方式创新，为政府应对突发事件提供现代化科技保障手段，为市、区领导应急处置突发事件及科学决策提供高效、准确的位置信息、图像信息、文字信息、语音信息的重要举措。

突发公共应急指挥系统的建设，主要是利用现有的政务网、互联网以及先进的信息技术和设备，在整合现有的数据资源、通讯资源、网络资源、系统资源、应急联动资源的基础上，以地理信息系统、数据分析系统、信息表示系统为手段，构建纵向与市政府以及各区政府联接，横向与有关社会应急联动机构直接联接的多层次、多角度、高效的应急综合指挥平台。

二、系统实现目标

系统的总目标是：在实现信息采集处理自动化基础上，建立可逐级监测处理突发事件的信息网络，并提供应急指挥的会商体系、基于GIS的辅助决策信息支持和资源调度、公众信息发布。

1、在数据采集和信息处理方面，实现突发事件信息的采集、传输、存储、处理、分析、预案确定及启动全过程的信息化、自动化和网络化；

2、在预警方面，建立分布式可逐级监测和处理突发事件信息管理网络，实现对突发事件的评估与预警触发启动；

3、在会商方面，利用视频接收系统、通讯系统、数据库系统、地理信息系统等手段，为指挥首长、业务人员和专家提供大屏幕显示和信息服务，随时为首长决策提供各种有效而生动的辅助决策信息；

4、在决策支持方面，形成一套具有实时监测、科学预测、及时有效发布和动态反馈评估等功能的辅助决策系统，实现对突发事件应急处理的决策支持；

5、在资源调度方面，通过系统对应急资源的科学调度，充分保证对特定突发事件应急处理所需资源的配置；

6、在公众信息发布方面，能及时向社会公众发布紧急救助信息服务和善后处理工作信息。

三、系统建设模式

1、城市应急联动中心模式分析

根据对国内外各种公共应急指挥系统进行深入分析，可以将国内的应急联动中心分为四种类型：集权模式、授权模式、代理模式、协同模式，这些都是从实践中出现的模式，有其各自的特点和适用情形。一般来说，选择城市公共应急指挥系统建设模式需要考虑以下因素：应急联动指挥体制的整合程度；城市的规模；政府部门应急联动的运行与管理方式；指挥权划分；应急联动基础；投资规模；编制情况等。其中，政府应急联动体制的整合程度是决定性因素。城市应急联动系统是政府应急联动体制的支撑平台，什么样的体制，就需要什么样的系统。国外情况也是如此，不同的国家甚至不同的地区，采用的系统模式都是不一样的。

南宁 、广州、深圳、上海等大型、特大型城市纷纷建成公共应急指挥系统，北京、天津等在市政府办公厅值班室的基础上成立了城市应急指挥中心，负责重特大突发公共事件的应急决策指挥。

（1）集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类型的系统一般称为“城市应急联动中心”。

（2）授权模式是政府利用现有的应急指挥基础，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门（如公安110指挥中心），在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。

（3）代理模式是政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈报警人。本质上，这种模式还不是真正意义上的应急联动，但向城市提供了统一的紧急呼叫入口，方便了紧急情况下市民呼救。

（4）所谓协同，就表明有多个主体存在。协同模式是多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动。

2、协同模式的应用

对于某些而言，政府对行政体制调整没有太多的权力，现阶段也不可能有庞大的资源来重构应急指挥体系。依托现有的行政架构，集中资源解决应急联动的实质问题，不失为明智之举，因此采用协同模式。

协同模式所具有的特征包括：应急联动机制是由多个不同类型、多层次有指挥系统构成。一般由一个应急指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成，不同系统具有不同的职责。

应急指挥中心战时侧重于重大事件的协调、决策和监督，平时侧重于应急事件的管理、预防和监测。部门指挥中心，如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等，则侧重于对紧急呼叫的快速反应，先期处置。

基层远程协同终端系统则是部门指挥中心的远程终端，主要是网上快速接收指令、网上反馈，平时上传应急指挥的基础数据，在条件许可的情况下，可以由公安统一接警，也可以成立专门的接警部门。条件不成熟时，可以维持目前分部门接警的现状。

不同事件有不同的指挥主体。一般事件由部门指挥中心直接处理完成，重大事件通过网络自动被市级应急指挥中心捕获，市级应急指挥中心协同各部门指挥中心和政府的其他部门共同处置。所有系统通过网络连接在一起，可实时交换事件、警力和指挥等信息，实现多部门、多层次的网上动态协作。

协同模式的本质是在现有的政府行政联动基础上增加网络化电子协作与指挥平台，两者相辅相成。其精髓在于将应急指挥融入政府运作体系之中，体现了群策群力的指挥理念。

在协同模式下，政府指挥系统与部门指挥系统职能分明，各有重点，互不冲突；构建多层次的指挥网络,物理分离、逻辑集中、业务统一；政府的应急指挥系统是核心，通过该系统将过去多个分立的部门指挥系统整合成一体化的应急联动系统，大事政府牵头，小事部门负责。协同模式不需要触动现有行政体制，符合现有的部门分工要求；不需要额外编制，适应现阶段国情，建设难度小、投资少、见效快。

四、系统功能实现

突发公共应急指挥系统需要将不同体系结构的各种信息系统整合起来，是典型的集成系统。业务体系是其中一个体系，技术体系与系统体系组成了市级应急指挥系统的技术系统，业务体系是市级应急指挥系统的核心和基础，技术系统是实现业务体系的手段和载体。由于城市各部门都或多或少有了应急管理的预案、法制、机制、体制，一些部门还有了应急的信息系统和信息资源，所以城市应急指挥中心建设的核心是“整合”和“协同”，整合是手段，协同是目标，“整合”贯穿了业务体系、技术系统建设的全过程，从另一个角度来说，整合也是突发公共应急指挥系统面临的最大挑战。

1、应急事件信息采集

通过110、120、122、消防、防汛办、森林防火办、海事局、港务局、边检总站等部门借助电话、传真、短信等手段自动反馈到系统中。

2、预案管理

应急预案可提高应急指挥部门在应急事件过程中的应变能力。实现预案编制、预案传阅、预案执行监控以及预案评价等功能。

3、预警管理

预报应急事件（例如地质灾害）可能发生的时间、地点、成灾范围和影响程度等，发布灾害信息，并对灾情发展态势进行快速评价，实现对突发事件的评估与预警触发启动，同时可以以邮件、短信等方式通知各专业应急部门、下级街道、社区等相关部门。

4、应急处置

利用视频接收设备、通讯系统等设施，借助系统应急处置功能，发布应急预案，为指挥首长、业务人员、专业应急部门和专家提供信息服务，随时为首长决策提供各种有效而生动的辅助决策信息。

5、资源调度管理

资源调度管理主要是为了解决使资源能达到最优配置的一系列调度问题，即对所需求的某些资源，在知道一些相关模型参数（调度的资源，供应地点，集结地点等等）的情况下，能够分析计算出在用户指定的条件下的最佳调度方案,并根据需要给出资源调度预案和资源调度方案示意图，充分保证对特定突发事件应急处理所需资源的配置。

6、应急事件信息反馈

应急事件处理过程中，以及处理完毕后，系统自动向上级应急管理部门，下级街道和社区以及公众发布应急事件信息服务和善后处理工作信息。

五、系统网络建设

应急指挥中心的硬件系统由大厅环境、大屏幕显示系统、图像整合系统、视频会议系统、计算机网络系统、有线调度系统、数字录音、背景扩声系统、中控系统组成。应急指挥中心的硬件系统需要从实际出发考虑，逐步完善，在有条件的情况下全部配备完。

1、互联网接入

目前一些政府已建有完善的互联网接入网，应急指挥中心内的各个用于访问互联网的信息口可通过楼层内的综合布线接入中心机房。综合利用已有设备以及互联网线路满足访问互联网的需求。

2、政务网接入

考虑到应急指挥中心内需接入政务网的终端、服务器、储存设备数量较多，计划采用通过防火墙，再上联至市政府中心机房内政务网的交换机。

六、结束语

突发公共应急指挥系统建设是城市安全基本保障的要求，是城市应急管理的重要组成部分，也是“数字化”、“信息化”城市的基础和必不可少的重要组成部分。充分考虑各地的实际情况，借鉴国内外先进经验，关注新技术的发展．加强城市应急指挥系统建设，带动城市综合安全管理水平的全面提高，保护好每一位城市居民的安全，使城市的财产最大限度地少受损失。

参考文献

[1]王宇翔，基于资源整合、应急联动的应急管理平台，第二届中国电子政务论坛，2005

[2]陈秀万，杨凯欣，方裕等，基于空间信息技术的城市应急救援联动系统研究，地理与地理信息科学，2003

[3]石丽红，张清浦，刘纪平等，面向突发事件的防范应急GIS系统的设计与实现，测绘科学，2005